En México no hay una legislación
específica que tenga por objeto los ambientes costeros. O en otros términos
carecemos de legislación costera, entendiendo por costa, en términos generales,
el espacio geográfico de interrelación entre la tierra y el mar.
Esto no quiere decir que no haya toda
una serie de leyes y reglamentos, y otras disposiciones que atiendan las
interacciones del hombre con algunos elementos, procesos y actividades en y de
las costas, pero sí que las mismas carecen de unidad de enfoque, análisis y
propósito y sólo protegen el ambiente costero como tal por reflejo y de forma
fragmentada. Baste a guisa de ejemplo el que sólo en el orden federal se puede
encontrar más de veinte leyes relativas o que inciden en la materia[1],
así como más de nueve autoridades a su vez federales con atribuciones
concomitantes[2]. Y esto
ya sin sumarle los ordenamientos legales de corte estatal y municipal y sus
respectivas autoridades. En este contexto figuras como la Comisión
Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas, CIMARES –aunque un paso importante para el
manejo costero- con sobradamente
insuficientes.
A lo antes expuesto hay que sumarle el
que elementos centrales de la dinámica costera, como es la determinación de
caudal, transporte de litoral (o sedimentos) y el sistema duna-playa, carecen
casi por completo de regulación. En adición, esquemas de manejo racional de
estos elementos y procesos considerando la celda litoral o figuras similares
están ausentes de la práctica forense del derecho.
La regulación de los instrumentos de
ordenamiento territorial, comprendiendo en estos a las áreas naturales
protegidas y los ecológicos marinos, carece de uniformidad en la metodología,
en sus procesos de elaboración y en sus estándares o unidades de regulación. No
son tampoco elaborados de forma concurrente, ni contemplan mecanismos de
engarce de los unos con los otros. Son en buena medida compartimentos estancos
sin solución de comunicación y continuidad. En estas condiciones es prácticamente
humana y materialmente imposible que pueda darse un ordenamiento costero, ya
menos una planeación y gestión costera.
Las áreas naturales como instrumentos
de ordenamiento territorial, aunque con sus limitaciones en cuanto objeto,
pudieran ser un instrumento útil hacia un manejo costero y protección de sus
elementos en zonas de alto valor ambiental. Adempero, la falta de regulación y
de una clase específica de área natural protegida, vuelven el reto
irremontable. Hay una pauta entendible de la Comisión Nacional de Áreas
Naturales Protegidas (Conanp) de ir ampliando en lo posible su cartera de áreas
naturales protegidas de corte marino, más evitando la porción terrestre para no
empantanar un proceso de suyo complejo.
Posiblemente el instrumento de política
ambiental más viable de coadyuvar de forma decisiva e inmediata a un manejo
costero sustentable sea el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. La
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) tiene a su arbitrio poder evaluar
bajo un enfoque costero los proyectos que le ingresan de obras y actividades en
ambientes marinos, exigiendo al efecto de los promoventes metodologías de
evaluación ad
hoc y evaluaciones de impactos sobre dicha
base. Basta en lo sustancial, cuanto menos como avance decisivo, una reforma al
reglamento de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en la materia. Otra opción, que no
abordamos en esta obra, es legislar lo atinente vía la emisión de una norma
oficial mexicana. Se reitera que esto sería un insumo relevante pero
incompleto.
En muchas ocasiones se pretende
justificar, no sin cierta dosis de razón, que buena parte de los problemas que
enfrenta la gestión ambiental tienen que ver con que se enmarca en un derecho
en construcción el derecho ambiental claramente para su componente procesal y
administrativo adjetivo. Asumiendo esto como cierto, y extrapolándolo al marco
legal costero, tendríamos que concluir que la falta de un régimen legal
específico se convierte en causa estructural de la problemática de gestión costera.
Simple y llanamente es a final de cuentas, inviable lograr una gestión costera direccionada
y efectiva bajo las actuales condiciones antes expuestas.
Ante el reto vertido en líneas previas,
una porción influyente de la comunidad de las naciones occidentales, ha
respondido con leyes costeras. Sería de gran valía poder bajo esquemas de
derecho comparado analizar los elementos de estas leyes que pudieran servir
para su incorporación al derecho positivo nacional. En esta orden de ideas se
menciona en diversos foros el caso de la Ley de Costas Española (Ley22/1988) - previa a sus esperpénticas modificaciones (Ley 2/2013). Creemos que el referente sería más
bien el Decreto Ley212 Gestión de la Zona Costera, de Cuba. El tema amerita un tratamiento ulterior y poca
justicia se le haría entrando a generales o particulares. Sirva como elemento
para una hoja de ruta.
Para finalizar. El que la Federación
por conducto mayormente de la Semarnat y sus órganos tenga bajo su
administración la mayor parte de los bienes nacionales marinos y dulceacuícolas
y aparejadas atribuciones para determinar los usos y aprovechamientos que
pueden dárseles y el que los municipios tengan atribuciones para inducir y
regular el uso de suelo en su ámbito, brinda en teoría amplias posibilidades para
la protección de los ambientes costeros. No obstante, la realidad ha hecho
evidente que la mera voluntad de las autoridades, la carencia de mecanismos
suficientes y principalmente la carencia de un marco legal idóneo, vuelven
nugatorios cualesquier esfuerzo de manejo y gestión costera. Se requiere de una
reforma fincada en la legislación.
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| Imágen cortesía del CEMDA. |
Referencias
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de disposiciones modificadas”.
Recuperado el 29 de octubre de 2013, de http://pdfs.wke.es/3/6/4/0/pd0000093640.pdf
[1]
Nos referimos a leyes en su acepción amplia como disposiciones de carácter
general, normas vinculantes, verbigracia, el Código Penal
Federal, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley
Agraria, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley de Expropiación, la Ley de
Navegación y Comercio Marítimos, la Ley de Planeación, la Ley de Puertos, la
Ley Federal del Mar, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, la Ley
General de Asentamientos Humanos, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley
General de Desarrollo Forestal Sustentable, la Ley General de Pesca y
Acuacultura Sustentables, la Ley General de Turismo, la Ley General de Vida
Silvestre, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA), la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos,
la Ley General de Cambio Climático, la
Ley Minera, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Reglamento
de la LGEEPA Ambiente en Materia de Áreas Naturales, el Reglamento de la LGEEPA
en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, el Reglamento de la LGEEPA en
Materia de Ordenamiento Ecológico, el el Reglamento para el Uso y
Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal
Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar.
éste catálogo habría que
sumarle los instrumentos internacionales, como son los tratados y convenciones,
suscritos por México. Se trata de disposiciones que conforman el derecho
interno, por debajo de la Constitución Federal, y por encima de las leyes
federales o estatales. Estos instrumentos generalmente determinan únicamente
obligaciones entre los países firmantes, y no propiamente derechos exigibles para los habitantes de tales
entidades, y contienen principios y disposiciones macro cuya concreción pasa a
su reenvió a las leyes estrictamente hablando, o su adopción en forma de
políticas públicas. Dentro de dichos instrumentos son de enunciarse, a su vez
por orden alfabético, y sólo en forma
enunciativa: la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, la
Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas
Marinas, la Convención relativa sobre los Humedales de Importancia
Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, más conocida como
Convención Ramsar, la Convención sobre Biodiversidad Biológica, la Convención sobre
el Comercio Internacional de Especies Amenazadas y de Fauna y Flota Silvestres,
el Convenio Internacional sobre el Control de los Sistemas Anti incrustantes
Perjudiciales en los Buques, el Convenio
sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de
Desechos y otras Materias, denominada Declaración de Río de 1992, y el régimen
internacional en Materia de Cambio Climático.
[2] Verbigracia,
las Administraciones Portuarias Integrales, las Capitanía de Puerto, la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la Procuraduría General de la
República, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Secretaría de
Desarrollo Social, la Secretaría de Economía, la Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano, , la Secretaría de Marina Armada de México, la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría de Turismo, la
Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, más conocida como Conapesca, la
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, la Comisión Nacional del Agua.
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